Како смо упали и можемо ли се извући из мреже косовске "независности"

Кључне речи: Споразум о нормализацији односа „Косова“ и Србије, Анекс о спровођењу Споразума, Србија, „Косово“, устав.

1. ОСВРТ НА ПРИХВАТАЊЕ ПУЗЕЋЕ НЕЗАВИСНОСТИ „КОСОВА“

 Тишина која одаје страх од непознатог и невиђеног, уз често већ доживљенуколективну збуњеност Срба, први је утисак створенприхватањем бриселског, иницијално француско-немачког, Споразума о нормализацији односа „Косова“ и Србије (Agreement on the path to normalisation between Kosovo and Serbia,27. фебруар 2023). [1] Потом је следио охридски додатаккао Анекс о спровођењу Споразума (Implementation Annex to the Agreement on the Path to Normalisation of Relations between Kosovo and Serbia, 18. март 2023) [2] којим је настављен пут Србије у непознато и невиђено, праћен националном зебњом о потпуном губитку Косова и Метохије, аутономне територијалне заједнице Републике Србије (чл. 182 ст. 1-2 Устава). 

Пре него што анализирамо најважније а огледно „најнеуставније“ (као да норма може бити мање и више неуставна, sic!) одредбе ових усмено прихваћених међународних уговора (од стране председника Србије и премијера „Косова“), палијативно означаваних као „споразумевање ради нормализације“, вратићемо се неку деценију уназад не би ли стекли јаснију слику о томе шта аутори, ЕУ и САД, желе са ова два споразума да постигну. Кратак историјски осврт управо ће потврдити да се вишегодишњим „привид преговорима, вајним преговoрима“ [3] није ни могло доћи другде до у политички ћорсокак – дадржавна власт по питању АП Косова и Метохије пристане на стање свеобухватне, фактичке и правне, предаје. А да за то носиоци суверенитета (чл. 4 Устава), грађани, нису ни упитани. Два споразума потврда су и непреболног разочарања у западни део међународне заједнице и од Запада тумачено међународно право (ако уопште тако шта још постоји).

Још од краја НАТО агресије (24. март-10.јун 1999. године) и Резолуције 1244 СБ УН (10. јун 1999. године), [4] српско унутрашње питање статуса Косова и Метохије, које смо до тада сами иницирали и покушавали да решимо, постало је међународно. На несрећу, бивало је, с годинама, и све више политичко а остајући тек помало правно питање. Још тада, Запад нам је ставио до знања да Космет не сматра делом Србије.

С почетка, преговори су отпочињали, па потом и окончавани, а да услови за њихов почетак и крај нису били испуњени. [5] Оно што је једино, по међународном праву, могла бити политичка и уставноправна тема у преговорима јесте појам из Резолуције 1244, суштинска аутономија за АП Косово и Метохију, [6]који термин је касније преузео и српски устав (чл. 182 ст. 2).Заправо се показало да су преговори од почетка имали само као фиктивни циљ постизање договора о суштинској аутономији – која се заблуда делом може приписати политичкој наивности и добронамерности српских преговарача – а дастварни крајњи циљ преговора никад није ни био у границама Резолуције 1244, односно српског територијалног интегритета и суштинске аутономије АП Косова и Метохије. Главни циљ „привид преговора“ био је и остаје, показало се до дана данашњег, „компромис“ две стране (Србије и „Косова“) и „нормализација“ њихових односа, што је еуфемизам за признање независности „Косова“ од стране матичне му државе. [7]

Ако су се међународни преговарачи (прво представници УН а потом ЕУ) у преговорима и служили празнословљем попут зацртане „нормализације“ (шта беше то у међународном јавном праву?), суштински никад се нису удаљавали од стварног полазишта и плана оне друге преговарачке стране, албанске. А она није ни крила да у мислима има увек, деценијама уназад ако не и читав век, само своју сањану независну републику. Али која је још увек у међународноправном статусу непризнате, фактичке државе настале фактичком (а не правном) сецесијом. [8]

Ти суштински „привид преговори“ отпочињани су и прекидани, између осталог и због проглашења независности „Косова“ (2008), да би се дошло у мрачну зону прихватања јасно противуставних уговора, почев од Првог бриселског споразума (2013), по неким мишљењима и необавезујућег.[9] У оживотворењу тог споразума, темељне стене спровођења неуставне косовске независности, не сме се прескочити, поред улоге политичара на власти, ни виност Уставног суда. Уставне судије су на крају те 2014, осим четворо достојних, једним закључком практично допустиле, и то коначно, увођење Првог бриселског споразума у наш правни поредак. [10] А он не само да је несагласан са Уставом већ га је и променио, а није погрешно рећи и погазио. [11]

„Пузајућим“, корак по корак признавању елемената државности „Косову“, а које се непрекидно дешава од Првог бриселског споразума, претходили су ипак покушаји да се та градња независности заустави или бар успори. Говорило се о потреби зајемчења и остварења основних људских права путем фразе „стандарди пре статуса“, а брзо се прешло и на фразу „стандарди и статус“. Стандарди би били јемства људских права за све нације на Косову и Метохији, а статус нека имагинарна политичка творевина између „суштинске аутономије“ и независне државе. Но, ништа од тога није била истинита намера Албанаца и силних им заштитника, САД и ЕУ, већ увек и само „статус без остварења икаквих стандарда“. [12] А за њих је жељени статус независно „Косово“, наравно изван Србије, док су стандарди неостварење људских права за српски народ Метохије са Косовом. И све то тако док се у преговарању није дошло до тога да неприхватљиво стање статуса и стандарда потврде последњи акти, бриселски Споразум о нормализацији односа „Косова“ и Србије и охридски Анекс о спровођењу Споразума.

 2. НЕУСТАВНА САДРЖИНА СПОРАЗУМА И АНЕКСА

 По својој природи, суштински, Споразум о нормализацији односа „Косова“ и Србије има циљ да осигура и оствари добросуседске и партнерске односе Србије и „Косова“. Дакле, он уговорне стране третира као самосталне државе. Гледано из угла међународног јавног права, не треба се користити нарочитим методама тумачења права да би се закључило да је Споразум противан начелима међународног права и универзалним вредностима демократског поретка – Повељи УН (1945), Хелсиншком договору (1975, у оквиру претече ОЕБС-а) Резолуцији 1244 СБ УН (1999) као обавезујућим, ius cogens, прописима.Одредбе Споразума, а посебно чл. 1 о добросуседским једнакоправним односима и чл. 4 о међународном субјективитету „Косова“, те свеприсутно провејавање „нормализације“ као синонима за међусобно признање, чине овај непотписани споразум противуставним, таквимда у некој мери тежи чак и да поништи наш устав.

У уводу, преамбули, Споразума налазе се супротстављене одредбе или начела. Прихватамо да се неке одредбе недвосмислено односе на Србију, као међународно признату државу: уговорне стране „свесне су да су неповредивост граница и поштовање територијалног интегритета и суверенитета (...) основни услови за мир“. Управо се за то, све време кризе око статуса Косова и Метохије, српска страна природно и недвосмислено морала и залагати (а да ли је?) – заочување својих међународно признатих граница и територијалног интегритета. Из тог разлога ове одредбе су политички и уставноправно прихватљиве за Србију. Такође, у преамбули Споразума наведено „очување мира“, „посвећеност (...) безбедности у Европи“, „полазиште од историјских чињеница“, „превазилажење наслеђа прошлости“ или „сарадња у корист народа“ нису одредбе, додуше начелне и апстрактне, које би морале бити оцењене супротним Уставу. Напротив. Тако, „полазиште од историјских чињеница“ не може пренебрегнути историјско право које доказује средњевековна српско (одбрамбена) – турска (освајачка) „Косовска битка“ (1389). 

Овај део, за Србију начелно прихватљивих фраза из преамбуле Споразума, бива сасвим негиран потоњим одредбама Споразума које су унеле правно недопустив несклад унутар једног те истог акта („крпеж без много јединства“, Слободан Јовановић).

Тако се у чл. 1 негира државност Србије, изједначавајући је са „косовском“ – странке ће „развијати нормалне, добросуседске односе на бази једнаких права“ (чл. 1). Али по међународном јавном праву Србија и „Косово“ нису државе „суседи“, нити је међународно правно могуће да „једнака права“ имају једна држава и, од већине данашњих држава непризнат, покушај државе. Други став наставља у истом правцу наметнуте међусобне једнакоправности, признавањем државних обележја („националних симбола“), свих докумената („релевантних докумената“), пасоша и др. [13]

У чл. 2 Споразума призива се помињана Повеља УН, односно њене одредбе које се тичу суверенихправадржава (чл. 2 ст. 1 тач. 1), поштовања њихове независности, аутономије и територијалног интегритета (чл. 2. ст. 1. тач. 4), права насамо опредеље њенарода (чл. 1 ст. 1 тач. 2) и заштите људских права и недискриминације (чл. 1 ст. 1. тач. 3). [14]Свакако да је Повеља УН овде неодговарајући основ за описана права друге уговорне стране, „Косова“, како суштински, тако и формално јер „Косово“ и није члан УН. Стога одбијамо правну могућност да се Србија и „Косово“ истовремено „руководе“(be guided) сувереним правима држава, поштовањем њихове независности, аутономије и територијалног интегритета, правом на самоопредељење (...)“ како је у овом члану Споразума наведено. По Повељи УН Србија је суверена и независна држава чији се територијални интегритет чува, а не и њен отцепљени део, „Косово“. Одредбе које би се пак могле односити на другу уговорну страну, на Албанце из АП Косово и Метохија, јесте аутономијаи право само „унутрашњег самоопредељења“, [15] јер је право на спољно (екстерно) самоопредељење сасвим спорно па и „бесмислено“ (судија Џералд Фициморис). [16]

То што Србија, по Споразуму, не би могла представљати „Косово“ у међународним односима (sphere) нити деловати у његово име (чл. 4) [17] није уобичајено за суверене државе, нити такав пример државе у мирнодопским условима постоји. Ипак, ова одредба, иако начелно неприхватљива као неуставна, можда би и могла да добије неку своју, обострано прихватљиву, садржину у будућој стварности и времену реинтеграције „Косова“. И то за разлику од следеће одредбе овог члана о непротивљењу Србије чланству „Косова“ у „било којој међународној организацији“, која би се морала тумачити само тако да се односи на оне организације чији чланови могу бити и политички ентитети који нису државе (чланство региона у трговинској организацији, на пример). У супротном, Србија овом одредбом implicite(прећутно) признаје „Косову“ статус пуноправног међународноправног субјекта – државе.

Одредбе ова три члана, од 11, Споразума довољан су доказ његове неуставности. „Дух“ Споразума карактеришу праву непознати изрази, „нормални“ (normal) односи и „нормализација“ (normalisation), чије значење није могуће поуздано утврдити. Ако бисмо у обзир узели претходно описани историјскополитички контекст и садашњи политички пресек, не можемо погрешити ако устврдимо да је ту заправо реч о међусобном признању двају суседних држава.

Наставак Споразума у форми Анекса о спровођењу Споразума је првенствено обећање и обавезивање уговорних страна да ће спроводити одредбе Споразума. Обећање је потпомогнуто и „обавештењем“ (прикривеном уценом) да ће Споразум и Анекс о спровођењу Споразума постати саставни делови процеса придруживања Србије и „Косова“ у ЕУ (у међувремену је то и постао). [18] Усвајањем Декларације о несталим лицима (2. маја 2023), предвиђене Анексом о спровођењу Споразума, почела је и сама примена Споразума.

 3. ПРАВНО ВАЉАНО ОБАВЕЗАНА СРБИЈА ИЛИ ИПАК ИМА НАЗАД

 Конфузија изазвана протеклим информацијама о потпуном или делимичном прихватању, важењу, неважењу и примени бриселског Споразума о нормализацији односа „Косова“ и Србије и охридског Анекса о спровођењу Споразума, крије још нека суштинска питања – да ли је председник Републике имао овлашћење да прихвати ове акте, да ли је то правно ваљано јер је учињено у усменој форми, да ли ови акти правно обавезују Србију и да ли се у овом случају примењује међународно уговорно право (Бечка конвенција)?

Полазимо од чињеница да ови акти нису потписани, парафирани нити ратификовани; да су, како сведоци јавно тврде, усмено прихваћени, али не знамо да ли са или без (писаних) резерви; да су прихваћени од стране различитих државних представника, шефа државе и премијера, од којих бар један, председник Републике, није имао утврђене владине основе или границе у којима води преговоре.

У одговору на последње питање, ако бисмо пошли од чињенице да „Косово“ није пуноправна, међународно призната држава, онда се Бечка конвенција о уговорном праву (1969) овде не примењује јер је реч о „другом субјекту међународног права“ као уговорној страни (а не о двема државама, чл. 3). Ипак, у наставку истог члана Конвенција допушта да се поштују „правне вредности“ и оваквог споразума (нејасно је шта уопште значи синтагма „правне вредности“) и чак стоји да се правила садржана у Конвенцију примењују и у оваквом споразуму државе и „другог субјекта“.

Ово би даље, у вези са одговором на питања усмене форме, овлашћења председника Републике и правне обавезности, значило да шеф државе може дати пристанак на споразум (чл. 7), да пристанак на уговор (споразум) може бити изражен и простим усменим прихватањем (чл. 11), да уговор ступа на снагу сходно договору који су постигле стране учеснице у преговорима (чл. 24). Речју, по међународном праву, у конкретном случају, председник Републике има, по својој функцији, пуномоћје да закључи овакав споразум (уговор), он то може учинити и усмено и, на концу, може се сагласити да споразум ступи на снагу одмах. Упркос наведеном, сматрамо да је због претеће правне несигурности, сасвим неуобичајено и погрешно овакве уговоре склапати ванписане форме, тим пре што се ради о питањима суверенитета и интегритета, с једне стране, а са друге о питању међународноправног настанка нове државе.

По српском праву и пракси Уставног суда, ствари за нашег преговарача, председника Републике, стоје кудикамо лошије. Закон, наслоњен на Устав, каже да је Влада та која води преговоре, односно утврђује основу вођења преговора, формира преговарачку делегацију и овлашћује је да потпише уговор (чл. 3 и 6 Закона о закључивању и извршавању међународних уговора). Ништа од овога није бивало у Бриселу и Охриду. По завршеним преговорима, преговарач(и) подноси Влади извештај о току преговора и усаглашени (парафиран) текст међународног уговора (чл. 9). Ни ово се није збило. Оно што би даље морало да се учини не би ли ови споразуми постали извори права у Србији, и тако обавезивали, јесте њихово потврђивање (ратификација) („Влада утврђује предлог закона о потврђивању међународног уговора(...)“, а „Народна скупштина потврђује међународне уговоре(...)политичке(...)природе (...)“ (чл. 13 и 14). Тек би по ратификацији Споразум и Анекс о спровођењу Споразума, ступањем на снагу, обавезивали Србију али, уједно, и дошли под удар Уставног суда. Држимо да, из свих разлога наведених у овом тексту, његову проверу уставности нипошто не би могли да прођу.

Уставни суд је у свом предмету (IУм-40/2008 од 24.9.2009. године у ком нијеприхватио иницијативу за покретање поступка за утврђивање неуставности (одредбечлана 7. став 2. тачка а) Бечке конвенције о уговорном праву) изнео и ставове о овлашћењу председника Републике да закључује међународне уговоре.

Уставни суд је констатовао да, по важећим законима, Влада утврђује спољну политику а спроводи је Министарство спољних послова, што подразумева ивођење преговора и закључивање међународних уговора.Сходно томе, утврдио је да је питање одређивања субјеката који су овлашћени за закључивање међународних уговора ствар унутрашње законске регулативе једне државе, а не међународних аката. Иако су одредбом Бечке конвенције таксативно наведенио влашћени представници држава који не морају поседовати пуномоћје приликом закључивања међународних уговора (међу којима је и шеф државе, нап. С.О),Уставни суд цени да је одређивање субјеката са уговорним капацитетом за закључивање међународних уговора у име неке државе ствар унутрашњег законодавства те државе, а не Бечке конвенције о уговорномправу. Бечком конвенцијом јесте одређен начин поступања тих субјеката у домену закључења међународних уговора, али то подразумева и поштовање одређених правила у које спада и обавеза поседовање одговарајућег пуномоћја или не.Уставни суд утврђује дефинитивно правило да када је шеф државе, по унутрашњем законодавству неке државе овлашћен да учествује у закључењу међународног уговора, не мора имати посебно овлашћење.

У вези са изнетим ставом Уставног суда, а уз чињеницу да таквог овлашћења за закључење међународног споразума нема, закључење Споразума и Анекса о спровођењу Споразумане би могло бити оцењено другачије до неуставним.

Међутим, по одредбама Бечке конвенције, као и по ранијој међународној пракси, [19] Србија не би могла успешно (без негативних последица) да оспори недостатак посебног овлашћења председника Републике. Исто је и у погледу усмене форме ових споразума, осим ако је председник Републике ставио, евентуално, неку „језичку резерву“ на одредбе споразумâ или је пристанак на споразуме дат путем корупције, под претњом или принудом, што би их чинило ништавим (чл. 50 и 51 Бечке конвенције). Међутим, направљен је још корак даље, усвајањем Декларације о несталим лицима (2. маја 2023) почела је примена Споразума.

Али све ово не онемогућава уставноправну нужност да се Споразум и Анекс, када прођу поступак ратификације у Народној скупштини, суоче са оценом уставности. Очигледна и непобитна садржинска неуставност тих двају аката [20]сматрамо да елиминише сваку могућност позитивне оцене Уставног суда о њиховој усклађености са Уставом. 

 Slobodan P. Orlović

HOW DID WE FALL IN AND IS IT POSSIBLE TO GET OUT OF THE NETWORK OF THE "KOSOVO" INDEPENDENCE

 Abstract:In the light of the recent acts by which Serbia factually and legally agrees with the independence of "Kosovo", the Agreement on the path to normalisation between „Kosovo“ and Serbia and the Implementation Annex to the Agreement on the Path to Normalisation of Relations between Kosovo and Serbia, we tried to address several issues.They are divided into three questionable units: what was negotiated before this “fictive agreement", is there „hope” for the content of these acts or are they hopelessly unconstitutional and subject to annulment, and did Serbia not legally agree to the agreement?